改革行政审批制度要从源头抓起

　　行政审批制度是政府及其部门调控经济，管理社会事务的一种行之有效的措施和手段。在计划经济时代，我国对经济实施超级管制，行政审批制度的实施对保证计划经济的正常运行发挥了重要作用，但行政审批项目之多，审批范围之广，审批效率之低，也到了无以复加的地步。样样要许可，事事要审批，大到企业的生产计划、物资采购、产品销售、收入分配，小到百姓购买肥皂、白糖、粮食等生活日常用品，都要左审右批。过度的行政管制，限制了市场竞争的范围和强度，抑制了创新，保护了落后和守旧，扼杀了经济的活力，制约了经济的发展。改革开放以来，行政审批有所松动，政府及其部门转变了职能，收缩了行政审批的范围，在经济调控方面采取了"有所为，有所不为"的策略，对市场经济体制的建立和经济的发展起到了巨大推动作用。比如对企业的管制，国务院在1992年7月23日制定了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，把14种企业自主权还给了企业，让企业自主经营，自负盈亏，增强了企业在市场经济中的竞争能力。但是，在行政审批制度改革上，我们迈出的步伐不大。有些行政审批事项已不能适应市场经济的需要，甚至成为市场经济发展的拦路虎和体制性障碍物。特别是在新形势下，过度的行政审批成了滋生腐败的土壤和条件，变成了权力寻租的重点领域和环节。因此，中央纪委第五次全会明确提出要改革行政审批制度，规范行政权力运行，从源头上预防和治理权力腐败。到底怎样抓好行政审批制度的改革，笔者认为应该从两个方面入手：
　　一、正本清源，健全和完善行政审批制度
　　针对我国行政审批事项过多过滥的现状，首先应该进行一次全面清理，在清理中，要始终坚持"谁制定谁清理"原则。大多数行政审批事项都是出自法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方规章的规定，也有一些是依据规范性文件出台的，因此，制定法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方规章和规范性文件的单位和部门都应该按照依法行政、市场经济、简便务实的原则认真清理本级本单位的行政审批事项，正确处理整体利益与部门利益、国家利益和个人利益的关系，按照"三个代表"的要求和"三个有利于"的标准，搞好行政审批制度的废改立工作。
　　1、砍一批。凡是纯计划经济的产物，与市场经济相悖的行政审批事项、只收费而没有管理作用的行政审批事项、人民群众反映强烈，对人民群众利益有损害的行政审批事项、不该政府及部门审批的事项，都应该砍掉。要从大局出发，把人民群众的根本利益保护好，实现好。不能因为砍掉这些审批事项会损害本部门的既得利益和个既得利益就手下留情。比如，对国有企业的管理，国家采取了放权让利、放水养鱼的政策，但目前管制仍然很严。《企业法》规定，需要政府及主管部门审批的项目有：国家与企业之间财产收益的分配方式，比例或者定额；企业的生产性建设项目；企业的资产经营形式和企业的设立、合并（不含兼并）、分立、终止、拍卖、被兼并申请；企业财产的报损、冲减、核销及关键设备、成套设备或者重要建筑物的抵押、有偿转让；组织清算和收缴被撤销、解散企业的财产；企业厂长的任免和奖励等。在这么多的行政审批项目中，有些是必需的，如企业的设立、分立、终止、合并等重大事项。有些就完全可以砍掉，用市场机制的办法来取代。如关键设备、成套设备的购买、转让和抵押完全可以采取招投标的办法，企业财产的报损、冲减、核销也勿需报经主管部门批准，企业完全可以按照《会计法》的有关规定处理。又比如，建筑工程、药品采购，以前采取的都是由单位领导审批，容易发生权钱交易，现在实行的是招投标、政府采购，有效地杜绝了腐败的滋生蔓延。
　　2、改一批。凡是市场经济需要，但不完善的行政审批事项，要顺应市场经济的要求进行完善。凡是能够用备案方式取代的，就采取备案方式。例如，企业上市问题，我们国家采取的是配额制，企业要拿到上市配额，就必须向权力寻租，不合格的企业要上市就必须包装，就有可能导致企业、证券商、审批者同流合污。康赛集团在上市过程中，就将两名部长拉下了马，一大批党员干部成了企业上市审批制度的牺牲品。去年，国家对上市审批制度进行了改革，变审批制度为审核制，腐败的势头得到了有效遏制。今后，如果进一步将审核制度变成注册制，就能够铲除行政审批和暗箱操作的土壤，避免权力寻租。
　　市场经济不是无政府经济，有许多方面的管制离不开行政审批制度。比如，持枪证、特种刀生产购买携带证、化学危险物品经营储存证、出入境许可证等保障公共安全的行政审批事项；食品卫生许可证、个体行医许可证等保障人民身体安全的行政审批事项；土地使用许可证、采矿许可证、排污许可证、捕捞许可证等保护生态环境和重要资源的行政审批事项；企业生产许可证、进出口许可证、烟草专卖许可证等发展国民经济的行政审批事项；报刊出版许可证、音像制品方面的许可证、演出许可证、娱乐场所营业许可证等维护社会良好风尚的行政审批事项；驾驶执照、飞行许可等维护交通安全的行政审批事项；城市建设用地许可、建设工程规划许可等城市管理的行政事项；专利许可、商标许可等保护知识产权的行政审批事项，这些行政审批事项需要保留，继续执行。这些需要保留的行政审批事项，有些方面已不能适应新的形势，应加以修改，进一步完善。
　　3、立一批。随着市场经济的发展，一些不适应的行政审批事项将会被淘汰，一些新的行政审批事项又将应运而生。比如环境保护、信息高速公路、计算机网络安全等新兴产业，就应该加大管理力度，通过设立新的行政审批事项，实行有效宏观调控。在建立新的行政审批事项时，我们要按照江总书记在中央纪委五次全会上报告的要求，把反腐倡廉作为有机组成部分考虑进去，把是否有利于反腐倡廉，作为立项论证的一项重要内容，建立起依法行使权力与预防腐败协调一致的行政审批运行机制，从源头上把好关。
　　二、强化制约，规范行政审批行为
国家管理经济和社会事务不可能摈弃行政审批，行政审批制度将会长期存在。但有权设立行政审批事项的机关只是少数，大多数行政机关只是依法实施行政审批行为，只是行政审批制度的执行机关，这些机关应该在规范行政审批事项的运作上下功夫，作文章。
　　1、明确规定审批的条件、标准和程序，对行政审批的自由裁量权实行有效监控。行政审批自由裁量权是现代社会发展和行政审批制度本身的必然产物，在管理现代经济和社会事务中，行政机关行使行政审批权力都拥有一定的自由裁量空间。目前我国行政审批事项在具体操作上的主要问题是缺乏刚性管理，缺乏应有的约束。审批者在审批时，没有明确的审批条件、标准和程序，这种宽泛无边的自由裁量权如果不加以控制，就会对公民权利构成威胁，甚至会造成对国家社会的严重损害。自由裁量权不加控制就会被滥用，滋生腐败，因此，必须建立预防自由裁量权滥用的控制机制。根据权力量守衡定律，法律规定的详略与执法者的权力成反比，法律规定越多，越详细，留给执法者的权力就越小；反之，法律规定越简略，留给执法者的权力就越大。所以，国家一方面既要通过制定法律、法规、规章、规范性文件授予行政机关一定的行政审批权力，另一方面又要根据授权制定行政审批的条件、标准和程序，达到原则性与灵活性的统一，把行政审批权力控制在一定的范围之内。
　　2、整合行政审批权力，避免行政审批权力高度集中和过度分散。当前，在一些单位和部门存在一种不正常现象，"一把手"以老大自居，下属以老板相称，在审批上是"一支笔"，用人上是"一言堂"，决策上是"一板拍"，权力高度集中。绝对的权力意味着绝对的腐败，在行政审批上权力过大，就会导致钱权交易，出现有钱就办，钱少缓办，钱多快办、无钱不办的现象。因此，要逐步分解行政审批权力，形成内部牵制制度，要大力推行会签、联合审批制度，把审查与审批剥离，审查者无权批准，批准者不能审查，建立起审查与批准相互制约的机制，防止审查者、批准者与申请者同流合污。在分散审批权力时，既要做到廉洁，又要保证高效。避免审批事项、审批环节过多、重复审批、争抢审批，影响政府机关办事效率，恶化发展环境。
　　3、推行行政审批权力公开，自觉接受群众监督。行政审批权力要规范运作，就必须自觉接受人民群众的监督。凡是有行政审批权力的单位都要大力推行政务公开，既要公开审批条件、时限和程度，又要公开审批过程和结果，还要把政府审批事项目录向社会公开，详细列明审批事项名称和法律依据，凡是目录上没有的审批项目一律不得强行审批。要进一步简化程度，删减不必要的环节，转变工作作风。在办理行政审批手续果，要开展便民服务，有条件的要实行集中办理，提供"一站式"服务，做到一个窗口接件，一个窗口收费，一个窗口办结。要建立健全各类社会中介组织，为公民和各类法人提供政策咨询，办理相关的行政审批和水、电、气等配套服务事项的手续。昆明市把38个单位共458项审批事项中在便民服务中心统一办理，从根本上改变过去政府各部门办公场地分散，手续繁琐，时间太长，政策不清，收费标准不透明等不方便公民和投资者的局面。
　　4、强化行政审批项目的监督检查，确保行政审批权力正确履行。要杜绝行政审批权力的腐败，除了加强事前防范以外，还要加强事后的监督检查，发现问题要坚决纠正。对在行政审批中弄虚作假，以权谋私，进行权钱交易的，要严厉打击。

来源：首都之窗