辽沈战役后，敌华北“剿匪”总司令部傅作义集团除1个军3个师约4万人位于归绥，1个师1万余人位于大同外，其余主力4个兵团、12个军、42个师（旅），连同其他部队共50余万人，位于东起北宁路的山海关，西迄平绥路的张家口的500余公里狭长地带上。在42个师（旅）中，属傅作义系统的为17个师（旅），蒋介石系统的为25个师（旅）。这时，在战场情况方面，由于东北全境的解放，傅作义集团正面临着东北、华北我军的联合打击，处境危殆；在全国战局方面，由于战争第三年的头4个月丧师近百万人，国民党军长期占有的数量上的优势已迅速消失，在同解放军的兵力对比上反而转入了劣势。面对这种极为不利的形势，敌人是固守平、津、张、唐地区。还是实行战略撤退，成为需要迅速作出抉择的严重问题。对于这个问题，蒋介石和傅作义各有打算。蒋介石鉴于徐蚌大战一触即发，为加强长江防线，应付徐蚌作战，于11月4日召傅作义到南京磋商。蒋介石提出放弃平、津，委傅作义为“东南军政长官”的主张，要傅率部南撤。傅作义对蒋介石并吞、排斥异己的惯伎深怀戒心，不愿南撤，而企图在平、津危急时率部西撤绥远老巢。但这时，蒋、傅又判断东北野战军在辽沈战役后需有3个月到半年的休整时间，要到次年春天才能入关作战；在东北我军入关之前，凭傅部实力尚能应付自保。而暂时守住平、津对于蒋、傅都是有利的：对蒋介石而言，可以钳制东北、华北我军，取得部署长江防线，组训新兵所需时间；对傅作义而言，则可以争取到美国的直接军援，便于西撤绥远，自成局面。因此，蒋、傅最后决定采取暂时固守平、津、张地区，同时确保塘沽海口，以观战局变化的方针。
暂守平津的方针确定后，蒋傅之间的矛盾并没有解决，蒋介石主张只以一部兵力守北平，以主力确保津、沽，保持出海通道，但傅作义却“顾及张垣系通绥、包唯一要道，不欲轻易撤离”，因而按自己的意图，从11月中旬开始，收缩兵力，调整部署：先后放弃承德，保定、山海关、秦皇岛等地，以第四、第九两兵团部与蒋系部队第十三、第十六、第三十一军，傅系部队第三十五、第一○一、第一○四军共18个师，防守北平及南口、密云、通县、涿县地区，以蒋系部队第十七兵团部与第六十二、第八十六（由新编第五军改编）、第八十七、第九十二、第九十四军共16个师，防守天津、塘沽、唐山、滦县地区，以傅系部队第十一兵团部与第一○五军等共8个师（旅），防守张北、张家口、宣化、怀来地区。另以1个军守归绥，1个师守大同。这时，我东北野战军主力正位于锦州、沈阳、营口地区休整。华北第一兵团（辖第八、第十三、第十五纵队）正围攻太原；第二兵团（辖第三、第四、第八纵队）位于阜平地区，准备参加太原作战，第三兵团（辖第一、第二、第六纵队）已包围归绥，准备夺取该城；第七纵队正围攻保定。
为了就地歼灭傅作义集团，加速国民党统治的总崩溃，中央军委、毛泽东主席在辽沈战役临近结束时，即1948年10月29日和31日指示东北野战军，除以第四、第十一纵队和热河独立第四、第六、第八师、骑兵师组成先遣兵团，由第二兵团司令员程子华、参谋长黄志勇率领，先行入关，进到河北省遵化、蓟县地区待机外，主力在沈阳、营口作战结束后，休整1个月左右，约于12月上旬或中旬开始出动，攻击平、津一带，准备1949年1月至6月期间，会同华北部队歼灭傅作义集团，夺取平、津及北宁、平绥、平承、平保各线，完成华北的全部解放。辽沈战役结束和华东、中原野战军联合发起淮海战役后，中央军委又于11月7日致电东北野战军和华北军区首长，指出傅作义集团今后的动向有三种可能：一是固守平、津；二是放弃平、津，蒋系南撤南京一带，傅系西撤绥远；三是蒋、傅两系均撤至南京一带。指出：如果敌人采取固守的方针，对我军是有利的；如果敌人采取撤退的方针，对我利害各半，我虽可不战而得平、津，但对今后作战不利。因而要求东北、华北我军“密切注意平、津、张家口、唐山、锦西、葫芦岛蒋、傅两系军队的动态”。9日和16日，中央军委为使傅作义不感到孤立而自动放弃平、津、张、唐南撤或分别向西向南撤退，又先后决定华北第三兵团除留一部监视归绥之敌外，主力撤至归绥、集宁之间休整待机；第一兵团停攻太原，就地休整，待东北野战军主力入关攻击平、津时，再攻该城；第二兵团继续在阜平地区待机；东北野战军应考虑提前入关，以阻止敌从海上逃跑。17日，中央军委再次致电华北军区和东北野战军首长，着重指出：淮海战役第一阶段我已可歼敌18至19个师。在这种情况下，蒋介石集团必将考虑其长江防线问题，一种可能是调动兵力加强长江防御，而目前蒋介石所能调动的兵力只有华北、西北两集团，因为西北胡宗南集团负有掩护四川和西南的任务，因此首先必是华北。但因傅作义不愿南撤，准备西退绥远，只有蒋系24个师可从华北海运江南，这是蒋介石今天唯一可以使用的机动兵力。这部分敌人不论直接使用于防守江南，或使用于协同黄维、李延年向北接出邱、李、孙三兵团，然后集中约90个师的兵力，布防长江下游两岸，这对延缓蒋介石反动统治的最后崩溃说来，自会起较大的作用。另一种可能是美蒋为争取时间，在南方重建军力，不惜牺牲平、津、张、唐等处兵力，只求挡住你们三四个月。“但是，我们的计划应当放在他可能调动一点上”。从战略全局来看，抑留傅作义集团于华北地区对我最有利：一则便利东北野战军入关作战；二则将加速蒋介石反动统治的崩溃，使其江南防线无法组成。同时，华东、中原两野战军也可继续在徐、淮地区歼敌。但欲抑留蒋、傅两部于华北，依华北我军现有兵力，是无法完成的，望东北野战军提前于25日左右起向关内开动。18日中央军委决定，东北野战军立即结束休整，提前于22日取捷径以最快速度隐蔽入关，突然包围唐山、塘沽、天津三处敌人，隔断敌人海上南撤的通路。并要求东北野战军首长先行出发，到冀东指挥。同时指示新华社、广播电台多发东北野战军在东北地区祝捷、庆功、练兵、开会的消息，造成东北我军正在休整的假象，以麻痹敌人。
我军参加平津战役的部队，计有东北野战军12个步兵纵队、1个铁道纵队、两个地面炮兵指挥所（各辖3个团）、1个高射炮兵指挥所（辖3个团）、1个装甲兵指挥所（辖两个坦克团、1个装甲团）、1个工兵指挥所（辖两个团）、1个重迫击炮团等共55个师约80万人；华北军区第二、第三兵团等部共7个步兵纵队，约13万人。连同东北、华北军区能参战的地方部队，总兵力约100万人。为使战役能够顺利进行，中央军委规定，整个战役在林彪、罗荣桓、刘亚楼入关之前，由中央军委直接指挥。林、罗、刘入关后，即由林、罗、刘统一指挥。12月13日，中共中央和中央军委任命聂荣臻为平津卫戍司令、薄一波为政治委员，彭真为北平市委书记，叶剑英为市委副书记、北平军管会主任兼市长，黄克诚为天津市委书记兼军管会主任，黄敬为天津市长，具体领导平、津等城市的接管工作。1949年1月10日，中央又决定由林、罗、聂三人组成党的总前委，林彪为书记，统一领导平、津、张、唐地区的作战和接管等一切工作。
